村民委员会和村民小组作为我国农村最基层的群众性自治组织，是实现村民自我管理、自我教育、自我服务的组织保障。它承担着多种职能，如办理公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等。但随着近几年农村经济的不断发展，涉村委会、村民小组的矛盾纠纷日益增多，类型多样，且因各地经济情况不同而呈现较大差别。在林业资源发达的浙江省庆元县，涉林民事纠纷占较大比例，其中以村委会、村民小组为诉讼主体的林业纠纷类民事案件居多，占涉林民事纠纷案件60.3%，因该类案件涉及认定事实难、利害关系人众多、损失数额难认定等特点，给法院的审判执行工作和当地的社会稳定带来了较大压力。本文通过对庆元法院2009年以来审结的该类案件主要特点及纠纷产生原因进行了详细的调查，结合涉村委会、村民小组林业纠纷类民事案件的审理难点进行深入分析，并就如何减少及妥善解决该类纠纷提出了相关建议，以期在今后的工作中能引起一些关注。

一、庆元法院近五年村集体组织涉林民事纠纷案件的基本情况及主要特点

（一）基本数据

2009-2013年，庆元法院共审结涉林民事纠纷案件68件，其中涉村委会、村民小组林业纠纷类案件41件，占涉林民事纠纷案件的60.3%。该41件案件中，从审理程序看，适用简易程序审理29件，适用普通程序审理12件；从结案方式看，以调解结案1件，以判决结案23件，撤诉16件，裁定驳回起诉2件；上诉案件10件，上诉率达40%；审理周期较长，简易程序平均审限天数为63.7天，普通程序平均审限天数为125.3天。

2009-2013年庆元法院审理村集体组织涉林民事纠纷情况统计表

（二）纠纷主要特点

1.村民委员会、村民小组多以被告身份出现，且所涉利害关系人众多。在该类案件中，村委会、村民小组在不同的案件中诉讼主体身份不一，但以被告身份的居多。经统计，41件案件中，以村委会、村民小组作为被告的案件共28件，占此类案件的68.3%；村委会、村民小组作为原告起诉他人的案件6件，占14.6%；作为第三人2件，占4.8 %；互为原、被告5件，占12.3%。此外，该类案件通常都涉及村民利益，利害关系人范围广泛，容易引发群体性事件。41件案件中，一方当事人为3人以上的有10件，其中群体性案件7 件，如濛洲街道大坑村村民诉濛洲街道大坑村村民委会、濛洲街道办事处确认合同无效纠纷一案，原告人数达110户。

2.案由不一，但矛盾集中。涉村委会、村民小组林业纠纷类民事案件由于当事人诉求的不同，在诉讼中呈现出案由不一的特征。虽然主要还是以林业承包合同纠纷案件为主，但不仅仅局限于此。其中，确认合同效力纠纷、土地承包经营权纠纷、侵犯集体经济组织成员权益纠纷、财产损害赔偿纠纷等均是此类案件的案由表现。但此类案件矛盾较集中，且绝大多数以林业承包为基础法律关系，矛盾主要集中于村民与集体经济组织以外成员作为承包经营者的情况下两者之间的利益对抗上。如承包经营者作为原告，要求确认合同有效或要求村委会继续履行合同的案件中，多为原告方在履行合同过程中，受到村民的阻拦，而村委会不仅不予以协助，甚至暗中怂恿村民进行阻拦；又如要求确认合同无效案件中，原告多为村民，在此类案件中，村委会虽也被列为被告，但实质上，村委会多与村民处于同一立场，最终损害的是外村承包方的利益。

3.案情复杂，认定事实难。在审理过程中发现，林业承包合同的承包期限普遍较长，基本上达二三十年，有的达五十年甚至永久经营，由此，合同的效力认定及损失数额确定问题成为审理的难点所在。如有的由于年代久远、原始凭证已遗失或缺失，有的四至不清、权属证书记载面积与实际山场面积有较大出入，有的在承包经营合同中添加、伪造承包山场范围，有的合同条款不完备、未明确“若发包方随意解除合同或承包方破坏性经营的违约责任”等，由于从技术上对合同中的伪造内容难以进行鉴定，给确认合同的效力增加了难度。再者，如承包经营者已对所承包的山场进行林木种植、施肥浇灌、开挖林道等经济投入，若干年后，由于各种因素导致合同效力纷争，若合同被确认无效，此时对于该承包经营者经济投入、山场林木价值升值等所产生的损失如何确定；若承包方改变林地用途、对山场实行土地开发等破坏性经营应以什么标准来计算发包方的损失，均是当前审理的难点。

4.上诉、再审率高，服判息诉难。虽然法院对该类案件处理慎重、做了较多工作，但因涉及集体经济利益，加上部分村宗族宗派利益明显，村干部考虑选举等因素怕担责任、得罪人，甚至相互推诿、扯皮，导致

此类案件调解率低、上诉率高、再审率高、重复起诉率高。在该批41起案件中，以调解方式结案的仅1件，占2.4%；在判决结案或裁定驳回起诉的25起案件中，提起上诉的有11件，上诉率高达44%；再审2件，占3.8%；因补充证据或追加当事人需要重复起诉的7起、14件次，达34.1%。

2009-2013年庆元法院民商事案件与村集体组织涉林民事纠纷案件上诉率比对

5.客观因素限制多，判决执行难。在判决村委会、村民小组败诉的案件中，到了执行阶段，其绝大多数均表现为无能力履行或在执行过程中不予配合。究其原因，主要有以下几点：其一，绝大多数村民小组虽有发包权但并无独立资产；其二，大多数村集体经济薄弱，许多村其主要集体经济收入仅为封山款及上级政府项目补助专项资金，其他财产性收入较少，有些村集体甚至无经济收入来源；其三，即使村委会有一定履行能力，村主要干部也担心被村民埋怨，多数不予配合或相互推诿；其四，法院执行措施有限，可操作性不强。如村集体拥有的统管山等，由于涉及政策性强、易引起群体性信访等原因，难以进入拍卖程序。此外，若对村集体款项进行冻结划扣，由于多数款项往往属于上级拨入的项目经费，需专款专用，贸然查扣会造成农村工作的被动及影响社会稳定。

二、村集体组织涉林纠纷案件频发的原因分析

（一）民主议定程序落实不到位导致合同效力问题成为纷争焦点

审判实践中发现，因违反民主议定程序原则而导致林业承包合同效力纷争的案件占有较大比例。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（四）、（五）项规定，土地承包经营方案、村集体经济项目的立项、承包方案等涉及村民利益的事项，须经村民会议或村民代表会议讨论决定后方可办理。《中华人民共和国土地承包法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法》第十五条等均规定，在土地承包经营期限内，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。但由于农村的现实情况及历史原因等各种主客观因素的影响，林业承包合同未经村民会议讨论、议定事项未经三分之二以上成员或村民代表签字同意、承包合同签订不规范甚至不合理等现象大量存在。由此，林业承包合同的效力问题成为此类纠纷焦点，而有的承包经营者已对山场等作了大量的投入，如果简单认定合同无效，则不利于农村的社会稳定与发展。

（二）承包期冗长与近几年林木价格较快上涨诱发双方矛盾升级

由于农村村民每户所拥有的山场分布较为分散、不规则等，出于承包便利，除为数不多的统管山外，大多采取集中的方式以村委会或村民小组的名义发包山林，且承包方多为本集体经济组织以外的山林承包商。由此，自然地就形成本村村民与外村承包者两个利益群体。林业承包合同的期限普遍较长，近些年山林价格的不断上涨，诱使发包林农由此滋生反悔情绪，要求承包经营者提高承包费用或采取阻止履行合同等行为。此外，村委会由于与林农利益的一致性，对村民破坏合同履行的行为并不加以制止或无力制止，给林业承包合同的履行增加了更大难度。实践中，村民集体阻止承包者开挖林道、砍伐林木的行为时有发生。更有甚者，出于自身利益的考虑，全村村民对承包经营者进行一致对抗。如岭头乡大际头村吴传远等67户村民诉村委会及承包人侵犯集体经济组织成员权益一案，发包过程中经招投标、村民代表会议决议并经公证，民主议定程序符合相关要求，但因林木价格上涨较快，村民以民主议定履行不到位为由要求确认山林承包转让合同无效，67户原告中即有4户户主曾以村民代表身份在林业承包合同上签过字。

2000-2013年庆元县木材（杉木）销售价格走势图

（三）村集体组织权力运行设置影响村级事务持续稳定

农村因历史原因，大多数行政村存在宗族宗派现象。目前村级组织的产生程序及制度设计尚不完善，特别是村党支部、村委会的选举过程异常复杂和激烈，在新一届村级组织换届后，均或多或少存在因前后任交接带来的不认可、不支持甚至公开反对等现象。具体反映到林业承包合同的履行中，则表现为新任村干部对前任村干部与承包经营者订立的林业承包合同拒不认可，对合同履行过程中出现的问题，大都采取推诿态度。由此，引发一系列以村委会、村民小组为被告的要求其继续履行合同并承担违约责任的纠纷案件。加上多数林业承包合同在民主议定程序上存在不规范的现象，给此类案件的审理增加了难度。如大坑村９６户村民诉村委会及承包人侵犯集体经济组织成员权益案即因村委会换届选举矛盾引发，最终因民主议定程序履行不到位被判决山林转让合同无效。

（四）部分村干部为牟取私利损害林农利益

部分村干部素质低下，为在任期内牟取个人利益，违反民主议定程序处置村集体或村民林地资产时有发生。有的未经村民会议或村民代表会议讨论决定，有的虽经村民代表会议讨论、但参加人数未达法定人数，有的未经公示、招投标等程序即将集体资产进行转让，有的在收了好处后将集体资产低价转让，有的甚至与承包方恶意串通，以暗股的形式加入承包经营，并对承包经营者提供各种便利，如伪造签名、指印，在合同中事后添加山场范围等，严重损害了本村林农的利益。由于对“事后添加内容”无法进行鉴定，具体审判实践中，认定事实存在较大难度，给审判实践带来一定难度。

（五）乡镇街道监管乏力制约机制不完善

一方面村级组织是村民自治管理的组织，村干部普遍文化程度不高、法律意识淡薄，目前对村干部因民主议定程序不到位造成村集体资产损失等处罚机制并不完善，手段缺乏。另一方面按照相关法律规定，村集体将农村土地、山林等发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，除经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意外，还应报乡（镇）人民政府批准。而现实生活中，由于大批山林承包时间为上世纪七八十年代，受当时管理水平的限制，只有极少数的林业承包合同履行了报批手续。而未履行报批手续，并不是强制性效力性规定，出现纠纷后，很难归咎于乡镇街道。

    三、减少或避免村集体组织涉林民事纠纷发生的对策建议

    近几年，村委会、村民小组涉林纠纷在民事案件中仍占较大比例，作为基层人民法院，审判实践中如何顺应人民群众对权益保障的新期待，依法及时审理好此类案件，保障当地社会的和谐稳定，成为摆在我们面前责无旁贷的重要任务。但要真正做到减少或避免此类案件的发生，并不能仅仅等案件到了司法领域再去关注，“亡羊补牢”并不可取，也不是我们所追求的目标。因此，我们应从法院、镇村等多方位去努力，从如何完善相关制度、积极履行各自职能等方面进行探索。

（一）法院方面

针对近几年村委会、村民小组涉林民事纠纷较多且存在诸多审理难点的现状，我们应从以下几方面去努力：

１.严格把好合同效力认定标准。在审判实践中，以村委会或村民小组为发包方的林业承包合同未经民主议定程序而引起合同效力争议案件占有很大比例。大多数农民对合同的认知仅停留在双方以在合同上“签字画押”，合同书的“白纸黑字”来确定合同的有效性。1996年6月5日最高人民法院审判委员会第1066次会议通过的《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第2条、第25条即根据农村实际就未经民主议定程序作出了例外规定：承包合同签订满一年，或虽未满一年，但承包人已实际作了大量投入的情况下，人民法院不宜因发包方违反法定民主议定原则越权发包而确认承包合同无效，但可对承包合同的有关内容进行适当调整。同时，最高法院就承包合同违反民主议定原则的无效请求也设定了一年的除斥期间，即承包合同签订后的一年内未提起诉讼的，除合同内容损害公共利益外，人民法院不能再以此认定合同无效。虽然2008年12月8日，最高人民法院已对此关于处理农业承包纠纷的规定予以废止，但现行法律、法规及政策对从农村林业承包流转合同效力问题的规定本身不够具体，且均为管理性强制性规定，不属于效力性强制性规定。结合当前在案件处理过程中此类现象所导致的法理与情理上的冲突以及部分发包方仅因林木价格上涨而产生毁约冲动的情形，课题组认为，法院不能采取“一刀切”的方式：“只要违反了民主议定程序，就当然地认定合同无效”。而是要根据案件具体情况而定，若林农未能举证村委会与承包人之间存在恶意串通的情形或损害社会公共利益的，且承包人进行了大量投入的情况下，应认定该合同有效。

2.无效合同的损害赔偿问题。无效合同的一般处理原则为恢复原状或互相返还，当无疑义，但此时承包人可否另行主张损失赔偿请求权，在法律实践中未能达成一致意见。一种意见认为，一方善意无过失方可享有信赖利益，但在法律无明文规定情况下，当事人无法判断合同效力，且合同已实际履行或部分履行的情况下，不能仅仅以双方均有过错而否定受损方的损害赔偿请求权。另一种意见则认定，合同无效后有过错一方承担民事责任，其赔偿范围属于信赖利益损失，而信赖利益损失请求权人本身应善意无过失。课题组认为第一种意见更为可行，因为除了双方恶意串通的情形，在订立合同之初，双方基于彼此之间的相互信任，一般没有能力预见合同无效或可能不履行问题。故以诚信原则履行先合同义务，各方为此支付的费用在合同无效后即为信赖利益损失，双方均享有赔偿请求权。此外，合同认定无效后，承包人因先期对林木的培育、雇佣工资、施肥浇灌等经营投入应成为认定损失数额时的参照标准，且根据当年的市价进行相应的赔偿。此外，如果村干部在发包时未经民主议定即私自发包损害集体利益，或者有证据证明是承包人和发包人在承包过程中恶意串通损害集体利益的，在确认合同无效的情况下，如承包人无过错善意取得承包经营权的，应由发包人（村组长）承担缔约过失责任，如果双方均有过错，那么双方依据各自过错大小承担相应法律责任。

3.拓宽办案思路，完善案件调解机制。由于该类案件往往涉及的利益群体范围广泛，且开庭审理过程中旁听人员众多、容易引发群体性事件等，对该类案件应坚持全程调解、多元化解的原则。首先，在开庭审理前，要听取所属乡镇街道、林业部门意见建议，对双方当事人及争议焦点、矛盾源头等纠纷背景及相关林业政策进行相应的了解；其次，根据此类案件群众关注的特点，可尝试建立村集体组织涉林民事纠纷案件委托调解机制，由法院出具委托调解函，委托乡镇、村级人民调解委员会先行调解；再次，庭审过程中也可尝试多种调解方案。如双方只是对承包费过低存在异议，虽民主议定程序存在瑕疵，也可结合当时市场现状，引导双方通过适当调高承包费用等方式对承包合同进行完善，不轻易认定合同无效。为减少或化解纠纷，基于村级集体经济薄弱现状，也可引导村民将承包合同整体转让的方式，弥补承包方损失或合同认定无效后造成的讼累。此外，在案件审理结束后，法院还可以通过发送司法建议的方式，就可能影响农村社会稳定的苗头性、倾向性而又超越法院职权范围的问题，向辖区的乡镇街道、相关部门通报案件诉讼情况，提出加强和改进社会管理的意见建议。

４.健全村委会主任出庭应诉制度。审判实践中发现，以村委会为被告的案件中，村委会主任、村民小组组长出庭应诉的情况极少，有的甚至未委托相应代理人，采取消极应诉的态度，导致案件事实难以查清，增加审判难度。因此，课题组建议出台相应法律，规定涉村委会、村民小组案件，法定代表人必须到庭应诉，若无特殊情况不到庭的，可根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第112条之规定采取拘传方式。

（二）乡镇（街道）、村级层面

1.严格执行林业承包合同审批制度。乡镇（街道）作为与村委会联系最为紧密的基层政府，其应发挥把关的作用，对辖区内村委会签订的林业承包合同预先进行法律可行性审查，排除矛盾隐患，针对林业承包中的实际问题，还应进行实地勘察。对村集体重大资产支出，尊重林农及承包方的利益，并按规定办理审批手续，通过规范其职权行为从源头上制止此类纠纷隐患的产生。

2.强化乡镇（街道）指导服务功能。驻村干部作为乡镇（街道）下派的与村委会成员或村民有最直接联系的国家工作人员，是乡镇（街道）与村委会、村民小组联系的重要纽带。应充分发挥驻村干部的作用，及时掌握各村林业承包经营权流转、民主议定程序的实施、合同履行等第一手资料，并将规范民主议定程序、维护社会稳定等作为驻村干部的业绩考核内容，加强乡镇（街道）对村级资产管理的日常指导和服务。

3.加强对村干部和村级资产管理的考核。针对当前村委会、村民小组涉林类纠纷日益增多且判决难以执行的情况，乡镇（街道）应将村干部涉法涉诉及判决执行情况纳入目标管理责任制定具体的考核制度，加强对村干部的日常督促检查，健全村级资产及财务管理制度。发挥村务监督委员会的监督作用，通过村规民约等方式，从规范及强化村委会职责的角度，促使村干部严格按照法律规定及相应政策进行林地承包经营权的流转，规范村集体资产处置和财务管理制度。

４．加强普法宣传教育。众多的纠纷产生，究其原因，在于民众缺乏相应的法律知识，或只停留在“一知半解”的状态。因此，为了减少或避免纠纷，课题组建议，由政府牵头，司法行政部门组织、发挥律师或法律工作者等农村法律顾问的作用，尤其是在当前林业改革的关键时期，采取典型案例教学等方式对村干部和村民开展林业法律法规政策宣传教育，强化村干部的法律及责任意识，提高广大村民的法律素养，规范民主议定程序，杜绝林地承包经营权违法流转及村民破坏林业承包合同履行等非理性的违法行为产生。

注：课题主持人：陈有南  庆元县人民法院党组书记、院长；

成员：叶爱英  庆元县人民法院党组成员、副院长；吴长文  庆元县人民法院民一庭庭长；应利静  庆元县人民法院民二庭副庭长；吴卢铨  庆元县人民法院民一庭审判员、交通法庭负责人。

此文曾获浙江省第五届山区经济发展法治论坛论文三等奖。