庆元县于2008年正式拉开了全县集体林权制度改革的序幕。通过先试先行，庆元县林权改革走在全国前列，得到国家林业主管部门的充分肯定，2010年10月入选全国“百个典型林改县”。为了依法能动支持林权改革工作大局，妥善审理好涉及林权改革以及林权流转过程中发生的相关诉讼案件，2012年庆元法院在上年度调研的基础上，就具体审判实务工作方面进一步深入该课题研究，形成了本调研报告。 

一、庆元县林权改革工作特点与涉林纠纷审判情况 

（一）林权改革基本特点 

1、建立了较为完善的服务管理体系。林权改革的重要条件之一，要看有没有建立比较完善的服务管理体系。庆元县对此抓得早、抓得紧，至今已经建立了包括集体林权管理中心、林业调查规划设计所、林权抵押担保公司、森林资源收储中心、林业法律咨询和科技服务窗口等一体化的林业服务中心，为盘活森林资源、规范森林资源流转提供便捷高效的服务。 

2、大力开展林权信息化建设。 2009年，庆元率先在全国探索出以建立“林权IC卡”、创新林权抵押贷款模式为重点的林权信息网络管理平台建设，形成了独具特色的“庆元经验”。“林权IC卡”以“人、地、证相符”、“图、表、册一致”为要求，以“堪界调查、评估建库、制卡授信”三个步骤为关键环节，以明晰产权、核定资产为工作目标，通过林权信息和资源资产评估结果的数字化处理，制定以户为单位的信息卡。“林权IC卡”兼具档案查询、资产评估、授信评定等功能集于一卡中，建立森林资源信息数据库3.18万户，资产总价值32.4亿元，方便了资产评估和抵押贷款。 

3、率先在全省开展林权抵押贷款业务。林农人手一张IC卡，相关信息存储于林权管理中心电脑终端，方便查询。银行对其森林资源资产信息一目了然，贷款资信审查更为便捷。庆元县的林权抵押贷款业务从2007年4月隆宫乡试点中率先开展，此后快速增长，据2009年统计，该乡共有200多户获得1500万元林权抵押贷款，当年全县达到5000多万元。截止2011年底，全县已累计发放林权抵押贷款5422笔，4.95亿元，盘活森林资源18万亩，惠及1.5万农民。实现了依托资源获得资金、投入资金发展产业、壮大产业实现增收的良性循环效果。

4、林权流转健康发展。⑴在流转方式上，以联营为主导，其它方式并存。联营就是所有者以森林资源资产作价出资进行合作开发造林，进行股份经营或联营，此方式占全县流转面积的85﹪。转包、转让、租赁等流转方试占了15﹪。⑵流转规模快速增长。截止到2011年，全县林地和林木流转总面积达1.99万公顷，占县林地总面积的11.9﹪。其中集体（含个人承包）林权流转到国有企业和民营企业的面积达1.61万公顷，占全县林地总面积的9.59﹪，占总流转面积（1.99万公顷）的83﹪，促进了林业产业基地化、规模化、集约化和市场化速度。⑶在流转规范化方面，林权流转纳入招投标操作平台。庆元县率先在丽水市进行林木采伐权和销售权捆绑式公开招投标转让。 

（二）涉林纠纷审理情况 

课题组抽查了2007年以来至2011年6月近五年间审结生效的32份案卷，作为样本。经过统计分析得出以下数据结论： 

1、承包合同履行期限。合同履行期限为不满5年的案件数量只有 1件，占总量的3.12﹪；6年至29年的有10 件，占31.25﹪；30年以上的有10 件，占31.25﹪；没有约定期限或期限不明的11件，占34.38﹪。 

2、主体的诉讼请求。承包主体起诉要求履行合同的有11件，占总数的34.37﹪，请求解除合同的有8件，占25﹪；确认合同无效的有8件，占25﹪；提出其它诉讼请求的有5件，占15.63﹪。 

3、判决结果对合同效力的认定情况。原告要求履行合同的11件样本案件，其中有4件得到法院支持，所占比重为 

36.36﹪，其余7件，6件撤诉，1件驳回起诉；16件要求解除合同或请求确认合同无效的案件，结果得到法院支持的只有3件，只占18.75﹪；被法院驳回诉讼请求有6件，占37.50﹪。

4、上诉情况。判决案件中有8件提起上诉，1件检察抗诉，上诉率达到52.94﹪。二审维持原判7件，调解1件，再审调解1件。如调解不计入改判，改判率则为零。 

5、调撤情况。调撤数量为15件，占46.88﹪，其中原告自动撤诉13件，占40.63﹪；而调解达成协议的只有2件，仅占13.33﹪。调查显示，撤诉案件中约有40﹪是因为当事人担心被解除承包（流转）合同而主动提出补偿，双方自行达成庭外和解协议所致。但如果纠纷争议很大，矛盾已到激化临界点，调解难度相当大，因而调解结案数量少。典型案例，如庆元县竹口镇上坑村26名原告要求确认联营合同无效并返还承包林地纠纷一案，一审多次调解未果，故判决驳回26名原告的诉讼请求。判决生效后，26户承包户及其涉案村民近百人不服判决，向检察机关不断申诉要求再审，为防止酿成重大群体性事件，法院及时受理了检察机关抗诉再审，并迅速开展调解工作。再审发现原判决认定的有效合同存在一些瑕疵，主要是因订立合同时被告方林业产业站工作人员未认真审核山场地名及四至，导致合同约定的联营山场与实际争议山场不完全一致。经再审调解确认合同有效并继续履行至联营期限届满，将原约定“利益分成”各50﹪变更为原告分成70﹪，被告分成30﹪，另外由被告一次性补偿26户农户10万元。最终使一起重大的群体性涉林纠纷得到有效化解，取得显著的法律效果和社会效果。 

上述数据表明，有半数的承包主体对于承包或流转合同期望提前解除或使合同归于无效。与此同时，对于承包合同的审理，除了调撤结案外，法院支持和维护合同效力现状的情形约占了80﹪以上，而且二审、再审均予以维持，依法维护了林业承包及流转秩序的稳定。 

二、存在问题与纠纷特点 

通过调研案卷和调查走访及问卷分析，可以发现，庆元县近年来的林业承包合同纠纷呈现以下问题与特点： 

1、权权改革过程中，隐性纠纷和毁约预期凸显。在政府主导推动改革的过程中，一些矛盾纠纷得到暴露，发包方（转出方）毁约意思明显。从流转登记的情况看，近年来庆元县东部乡镇的许多村庄和林农，以转包和租赁等方式的林权流转依法进行登记的很少，但却有相当部分林农私下对其林木所有权进行流转交易。一般表现为部分林农外出居住生活而委托亲戚好友代为管理，代管人擅自流转给第三人的现象时有发生，其中也有委托授权不明的情况。岭头、荷地、五大堡等几个东部乡镇林农外出打工并长期居住外地的约占三分之一以上。因而委托流转方式相对活跃，隐性纠纷也因此有增多趋势。样本中，因委托授权不明或受托方擅自流转承包经营权的案例各1件。但对乡镇和林农的走访调查显示，此类矛盾纠纷今后随着返乡林农增多可能会凸显出来。据以上3个乡镇的统计，2007年以来至2011年6月，共处理该类问题引起的承包合同纠纷21件。二是不同利益主体之间的矛盾日益突出。近年来因木材和毛竹价格大幅度上升，林业产出效益提升明显，特别是村、队、组集体或林农与林产企业间的联营合同，因林农和村、队、组集体所占股份比例较少，最少的只有10﹪，个别最高的50﹪，而林产企业所占股份至少50﹪以上甚至高达90﹪。股份少的一方与占控股地位的林产企业矛盾和摩擦日益增加，故要求提前解除合同或者确认合同无效的纠纷苗头有增长趋势，虽然样本案例仅有2件，但对各乡镇、村调研显示，此类矛盾纠纷约占已处理纠纷数的30﹪，可见，发包方毁约冲动情形已经凸显出来。 

2、涉及林地界址争议和山林权属问题导致合同无法履行。林地界址的争议大多是历史遗留问题，有少部分是近年来承包者失管田地荒芜造成，引发山林纠纷也大多是因界址模糊不清而引起。此类问题未能及时处理也可能造成承包合同纠纷的发生。2007年以来，全县乡镇及有关行政部门共调处涉林纠纷598件，其中存在界址争议的约占60﹪；调查事实表明，由于历史原因造成的大量林地界址不清问题，会给林权改革带来阻碍，也给审理案件带来难题。如果处置不当，则可能会导致涉林民事纠纷和山林行政争议数量激增。样本案件中，有3件系因山林权属有争议而导致承包合同无法履行，一方因而起诉要求解除合同。 

3、早期订立合同的主体不规范以及“一山二包”问题。庆元县八十年代之前的林权转让方式，主要是一次性转让林木所有权（即俗称的“判青山”）和村站联营合作造林（指村委会和林业产业站等林产企业之间）等方式，在上述几种“流转”方式中，作为转出方的村委会或生产队（村民小组），往往由村委会主任或生产队长一个人签字，或者合同上只有一个公章，转出方林农往往抓住类似合同瑕疵不放，将村委会、生产队和转入方一同诉至法院，要求确认当时订立的流转或联营合同无效。这类纠纷在庆元县西部乡镇比较突出。调查显示，2007年以来，共有30余件类似纠纷在乡镇得到调处，但仍有近半数纠纷因疑难而未决，今后可能引发诉讼。此外还有一些承包合同履行期限未满，发包方又私下将林地承包经营权转让给第三人，导致承包人无法继续履行而与第三人发生纠纷，损害了承包人或联营企业的合法权益。样本中有2件属于“一山二包”问题。 

4、流转期限模糊和不确定问题影响了合同的履行。调研中发现，许多流转合同签订的内容普遍过于简单，相关权利义务约定模糊。⑴林农流转其承包责任山与自留山时，与转入方签订的流转合同内容不规范现象普遍存在。有的订立合同主体与实际不符，流转期限不确定，若干年后一旦林木资源效益增长变化很大，转出一方往往以此为由要求解除合同，因而引起纠纷和诉讼。⑵流转期限的模糊和不确定性，导致履行合同过程中时有纠纷发生。例如，有的合同对流转期限约定的表述为“自×年×月×日起至林木成林、经国家批准采伐后为止（废止）”；⑶流转期限过长甚至超越法律规定的林地承包期限的现象也有不少。如合同中出现“永久”经营的字眼也不在少数，类似存在的合同问题过去比较普遍，有的承包者为了终止或解除类似无限期的流转合同，可能出现诉讼案源。样本案件中，有11例承包期限没有约定或约定模糊，占了总数的34.38﹪。相关问题给案件审理带来困难。 

5、林权抵押贷款的诉讼和执行风险不可低估。庆元县近年来大规模开展林权抵押贷款，在惠及近2万林农的同时，贷款到期不能偿还的风险和隐忧也随之而来。一般做法是林权抵押担保公司为林农设定连带责任保证担保，林农以其承包责任山林木所有权设定反担保，一旦抵押人未依约偿还借款本息，则抵押权人在代为偿还借款本息后，即完全取得抵押物——林权的处置权，然后可采取协商折价抵偿，或进行拍卖、变卖所得以获得优先受偿。2010年，法院受理了3件林权抵押贷款担保追偿纠纷案件 ，法院依法判决债务人以设定抵押担保的有关山场林权承担抵押担保责任。案件审结生效，进入执行程序后遇到处理抵押物（林权）难题。由于林木成材和采伐有一个较长的周期，且需要林业主管部门审批采伐证，法律文书生效后如何及时执行变现抵押物优先受偿将是一个难题。 

三、涉林纠纷案件的审理难点与对策建议

（一）合同效力的判断 

通过走访和问卷调查显示，对于毁约行为的看法和评价，有61.90﹪的农民和43.28﹪的干部在问卷中认为不应支持单 方毁约行为，理由是毁约行为违背诚信原则；有14.29%的农民和20.90%的干部对单方毁约行为表示可以理解，认为转包 时流转价格偏低，现在效益增值快，可考虑给予转出方适当补偿，但不应解除合同。只有4.76%农民和8.96%干部认为只要合同存在瑕疵，则一律判决合同无效（见表一）。

同时，向66名乡、村干部发放了问卷，对人民法院“以合同有效为原则，以无效为例外”的审判理念，有77.27%表示赞成（表二）。可见，大多数干部和农民都认为应维护合同效力和承包流转秩序稳定，并赞同人民法院的司法审判理念。 乡、村干部对人民法院处理承包合同纠纷

基本原则的看法与评价（表二）

课题组认为，对于承包（流转）合同效力的判断，应在司法务实中遵循以下基本原则：对于涉及群体性的林地承包和流转合同纠纷，一方面要认真审查合同的有效性并依法确认合同效力，依法纠正违法承包、无效转包，另一方面也要注意到订立合同时的环境背景和历史原因。 

针对下列情形，视具体案件分别处理： 

1、发包方主体有瑕疵或流转期限模糊问题，原则上认定有效。但对超过70年履行期限的，超过部分无效，但不影响其它合同条款的效力。对于未约定履行期限的，以《合同法》第二百三十二条、第六十一条之原则确定，守约方可以随时提出解除合同，但应给予对方必要的履行时间。“必要的履行时间”应如何认定，要结合林木生长成熟规律和采伐政策性规定来确定。对于流转合同中出现村委会公章，而实际为承包的自然人转出的，不应认定集体经济组织为流转一方当事人。 

2、“一山二包”的合同效力问题。涉及“一山二包”问题，转包合同无论是否上报登记或备案，原则上判决支持生效在先的承包或流转合同有效，签订在后的合同无效。但如果第一个合同未通过主管部门登记，第二个合同经过登记，则以“登记对抗主义”原则处理，即前后两个合同均认定有效，但承包经营权归属于第二个合同承包当事人，对于第一个合同则应予解除，解除合同的有关损失由过错方承担。但应注意，都订立了合同但无法确定承包先后顺序的，以先占有承包地一方为取得承包经营权人。 

3、因发包方违反民主议定原则导致合同无效情形。发包或流转程序违反民主议定原则的，一律认定无效。对一些应报经发包方同意或经乡镇人民政府审批而未报批或备案，一般不认定流转合同无效，但应责令补办报批手续。

（二）无效合同认定后的损害赔偿问题 

无效合同的一般处理原则为恢复原状或互相返还，当无疑义，但对于承包或流转合同被判定无效后，承包（转入）方可否另行主张损害赔偿请求权，颇有争议。一种意见认为，一方善意无过失方可享有信赖利益，但在法律无明文规定情况下，当事人无法判断合同效力，且合同已经实际履行或部分履行的情况下，不能仅仅以双方均有过错而否定受损方的损害赔偿请求权。另一种意见则认为，合同无效后有过错一方承担民事责任，其赔偿范围属于信赖利益损失，而信赖利益损失请求权人本身应善意无过失。比如类似集体林权流转过程中，转入方一般明知发包人（转出方）无权发包或流转，或者明知其违反法定程序，存在过错，故合同确定无效后，即使其确有损失，也应该由其自行承担。 

课题组研究认为，第一种意见更为合理可行。理由如下： 

1、现行法律、法规及政策对农村林业承包流转合同的效力问题规定不够具体。例如，采取转让方式流转的，应经发包方同意，转包等其它方式应当报发包方备案；本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当报乡镇人民政府审批。上述规定如果有违反，是否一律认定合同无效？现行法律或司法解释并未予以明确，对此当事人更难明了。为此课题组认为，“同意”、“备案”、“审批”的规定，是管理性强制性规定，而不属于效力性强制性规定，承包流转过程中有所欠缺，即使作了无效认定，对此类合同的无效处理也应考虑信赖利益损失问题。

2、订立合同时，双方基于彼此之间互相信任，一般没有能力预见合同无效或可能不履行问题。故以诚信原则履行先合同义务，各方为此支付的费用合同无效后即为信赖利益损失，双方均享有赔偿请求权。 

3、合同认定无效后，承包人或转入方因先期对林木培育经营投入、雇佣工资、化肥农药、种子苗木等费用损失，一般随着经营面积的大小、经营时间长短等因素各有不同。而发包转出方则不存在损失。由于损失系双方过错所致，如判决各自承担，实际由买受人独自承担全部损失，对于受损失一方不具有公平性。 

（三）有效合同解除后的赔偿或补偿问题 

1、因国家生态建设需要封山育林造成合同无法履行的司法对策。国家生态保护需要封山育林，此类问题造成的纠纷，往往是因政策限制而造成合同迟迟无法履行，承包者受到损失，同时，发包方也要受到损失。 对这类纠纷的应对措施，课题组认为，主要是在处理纠纷过程中，要找准生态保护的长远效益与现实经济利益实现的平衡点。审判实践中，要贯彻调解优先原则，着重说服发包方给予承包方延长履行期限。若调解无效，须作出判决。司法实践中一种意见认为合同目的无法实现，且不是一方当事人的过错造成的，故应一律解除合同，并由发包方返还承包方所交承包款；另有一种意见认为，此种情形属于“非不为而实不能”，属于“情势变更”范围，应允许双方解除合同，除了返还承包（流转）款外，还应根据承包人的实际管理支出和投入情况酌定损失额。课题组基本赞同第二种处理原则。 

2、因国家林木采伐政策限制，无法办理采伐手续，而导致合同目的无法实现的情形。由于现行的林木采伐制度限制非常严厉，国家有采伐额度限制，地方政府也有指标限制。一方面对森林资源保护起到明显作用，但另一方面过于严厉的限制，成过熟林长期得不到采伐更新，对生态保护的功能作用已经开始减弱，经营者的收益预期也得不到保障，合同目的长期无法实现。此种情形下，法院应根据合同目的和实际履行的可能性和必要性，判断和确定解除合同的原则和思路对策。一种意见认为，应根据合同约定，解除合同，并由违约方双倍返还承包（流转）款。另一种意见认为，除了双倍返还外，发包人有过错的，还要承担损害赔偿责任。对此，课题组认为，如无合同特别约定，第一种意见较为合理，即根据合同约定判决解除合同，发包方违约的，双倍返还，如果合同有特别约定违约方须承担赔偿责任则应作出赔偿判决。 

3、因部分山林权属存在纠纷未解决，而造成合同无法履行需要解除合同的情形。对于此种情形，法院若认定双方均未违约，但合同涉及部分林地权属纠纷争议未决，订立合同时双方均知道该事实，双方均有过错，故认定承包合同无法继续全面履行，则应解除，双方互不赔偿。如果一方损失，另一方有过错，那么过错方应适当赔偿损失。 

（四）林权抵押的抵押物处置问题 

根据《中华人民共和国担保法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，对于家庭承包方以土地承包经营权设定的抵押行为无效，以林地使用权设定抵押也属无效，但是林地上的林木则可以设定抵押。2010年丽水市有关部门联合发了文件，对林权抵押不良贷款资产处置问题提出了处理意见，其中对处置抵押物列举了六种方式：折价、拍卖、变卖、收储、采伐以及诉讼方式。据此，对于案件进入执行程序后的处置抵押物问题，课题组认为，应尽量促成被执行人与申请人之间的和解，达成折价抵偿或由抵押权人收储、采伐或者流转方式进行资产变现的协议。但是，如果抵押人拒不履行或双方难以达成和解协议的，则应依法进入拍卖程序。

                                                                                 课题组主持人：陈有南 

                                             成员：杨忠明、叶 莲、陈文仁 、应利静