集体林权制度改革明晰了林业产权，促进了林业经济的飞跃发展。由于林业产权明晰，林权抵押贷款得以实现。林权抵押贷款使农民手中的林业资源得以盘活，使“活树变活钱，资源变资本”，从根本上解决了农村经济发展的资金瓶颈，也使林业发展迈向一个更加广阔的天地。但由于存在抵押林权变现处置难的问题，不良贷款逐渐增多，金融机构对林权抵押贷款前景表现忧虑。通过本次调研，意图寻找问题症结，并探索具有可操作性的抵押林权处置变现模式。 一、现实与危机 根据中国人民银行庆元县支行和庆元县和兴林权抵押担保有限公司的统计，2007年至2012年，庆元县共发生林权抵押担保不良贷款38笔，金额达244.9万元。（详见表一） 表一 2007年-2012年庆元县林权抵押不良贷款情况 
（一）庆元县林权抵押不良贷款的特点 1.不良贷款逐年上升，虽从林权抵押贷款总量来说不良贷款率所占比例不高，仅为0.33%左右，但不良贷款发展的势头不容忽视。 2.林权抵押不良贷款有地域性特征，到目前为止，金融部门和担保机构诉至法院的林权抵押不良贷款案件有18件，东部乡镇有12件，西部乡镇有6件。庆元县东部乡镇和西部乡镇主要是从地理位置来区分，东部乡镇经济相对落后，可供抵押的森林资源较少且价值较低，特别是毛竹林资源较少，当地农民多数外出或进城，因此东部乡镇林权抵押贷款的融资风险相对较高。 3.林权抵押不良贷款的借款人多数在外地从事其他行业。诉至法院的18件案件中有15件的借款人在外地打工或从事其他行业，毛竹林收入不是他们的主要收入来源。其贷款用途也不是用于林业生产。 （二）林权抵押不良贷款发生的主要原因 1.林农利用林权抵押贷款获取的资金一般用于林业发展和其他创业投资，但林业投资收益回报期限较长，而贷款期限往往仅为一年，在没有取得收益的情况下就要面对偿还借款问题，资金必然短缺，有些强人所难。而那些将资金投资于自我创业或其他行业的行为风险则更不可控，近几年国内经济形势并不乐观，农民缺乏文化、技术、管理、经验等各方面的支持，一些投资行为最后血本无归是不可避免的现象。这是造成林权抵押不良贷款的客观原因。 2.诚信意识不强是造成林权抵押不良贷款主观原因，一方面一些借款人获取贷款后没有善用资金，甚至用于挥霍赌博，一旦还款期限到临却无法承担还款义务；另一方面一些借款人明明有能力履行，但在没有人催逼或强制执行的情况下不会主动还款，一些借款人长期在外地，更增加其不履行还款义务的客观条件。 3.约束和处置手段有限是造成林权抵押不良贷款的社会原因。包括社会诚信体系和司法强制执行。社会诚信体系不完善使失信行为付出的成本低于失信行为获取的收益，使失信行为的存在留有空间，使诚信意识、诚信习惯难以培养，甚至使守信者的信念和利益遭受打击。而司法强制手段是维护市场交易秩序的最后篱墙。这道篱墙如果不坚固那些主观上不愿意履行义务的借款人则会更加肆无忌惮，甚至造成恶劣的示范效应。林权抵押贷款是新生事物，对于抵押林权特别是毛竹林（在庆元县95%以上抵押的林权都是毛竹林）如何处置存在制度问题，法院对林权抵押不良贷款案件往往不能有效执行。这些案件积压愈多，就会向社会传递不良的信号，影响林权抵押贷款正常秩序。 二、方法与困境 林权抵押贷款推出之时，政府部门、金融部门对可能遇到的风险有一定程度的预期，但作为一种新制度，利益的诱惑往往大于风险的考量，因此对风险的具体处置方式没有全面而成熟的思考。随着林权抵押不良贷款案件的增加，政府部门联合金融部门和司法部门陆续出台的了一些办法。 （一）协议清收方式。2007年5月，丽水市林业局印发《丽水市森林资源资产抵押管理办法》其中专列第五章为抵押物处置，确定了以采伐、协议作价、拍卖、变卖抵押物四种处置方式，但没有说明具体的操作方式。2010年4月，丽水市银监会、丽水市中级人民法院、丽水市林业局、丽水市财政局、中国人民银行丽水市支行共同出台《关于做好林权抵押不良贷款资产处置变现工作的意见》。意见确定了坚持以协议清收为主，诉讼清偿为辅的基本原则，规定了折价、拍卖、变卖、收储、采伐、诉讼六种处置方式。除诉讼外，其余五种处置方式均需林权抵押权人和借款人协商同意为前提。这样的处置方式，最大的弊端在于抵押权人缺乏主动性，有些一厢情愿的味道，特别是对那些主观上存在消极态度的借款人更是如此。到目前为止，在庆元县的林权抵押不良贷款中，没有一例是通过上述方式进行处置的。通常的做法是债权人与借款人通过协商，以分期履行的方式解决。但这种处置方式也存在很多弊端，抵押权人主要是金融机构和担保机构，这些机构不善于也不乐于和借款人达成和解，一方面和解后履行期限长，不符合他们的利益追求且很难保证借款人能按期履行；另一方面和解意味着让步，总要牺牲部分利益（如减少或放弃利息），这样的口子一旦打开，必然影响其他借款人的还款积极性。 （二）收储方式。在应对林权抵押不良贷款处置变现的几种方式中，收储方式相对经济便捷，能最大程度保障林农的经营权。森林资源收储是将可以依法流转的森林、林木的所有权或者使用权和林地的使用权，非竞争性地进行收购，并依法出让的森林资源流转行为。如林权抵押人无力归还贷款，可要求以其反担保的林权折价抵偿债务的森林、林木或林地。2008年，丽水市出台《丽水市森林资源收储管理办法》，丽水市各县市纷纷出台细则。但在实践运行中，森林资源收储中心并没有发挥作用。主要存在以下几方面的原因： 1.制度设计本身存在缺陷。启动森林资源收储程序需要林权抵押人和抵押权人先达成收储协议，然后由林权抵押人向收储机构申请才行。这其中要达成收储协议就很难，主要是不良贷款林权抵押人多数在外地，他们得到借款后就外出了，发生不良贷款就更难找到人。此外，林权抵押人有一种博弈的心理。任何人都希望在一种行为中获得最大的收益而付出最小的成本。林权抵押物多数是毛竹林，毛竹林一般两年择伐一次，不需要向主管部门申请砍伐许可证，被抵押的林权在不良贷款后还能自由地掌握在自己的手中自由地获取收益，因此林权抵押人一般会作出回避协商的选择，收储以协议为前提是不够的。 2.陆续发生的林权抵押不良贷款总量还不多，发生不良贷款的被抵押山场往往面积小，散落，尤其是在林权抵押不良贷款发生较多的东部地区，收储后管理问题目前还无法解决，人力、财力都跟不上。即使林权抵押人同意协议收储，收储中心也无法做到有效管理。 （三）强制执行方式。司法应该是避免市场交易风险的有效手段。实践中，金融机构和担保机构试图通过诉讼途径解决不良贷款处置变现的问题。但诉讼仅仅确定抵押权人的债权，而实现债权仍很困难。目前法院也没有成熟的制度处置抵押的林权（尤其是毛竹林），不敢轻易对抵押林权进行强制拍卖。对抵押权人来说，非但没有实现债权，反而为此支付了许多费用，如诉讼费、律师代理费等。当前进入庆元县人民法院强制执行阶段的林权抵押不良贷款案件共9件，已全部履行的有2件，其余7件已终结执行程序。对已履行的2件案件，法院没有采取强制措施，而是通过教育、威慑等手段促使借款人履行还款义务。可见没有强制措施作后盾，用教育、威慑等手段成功执结的概率很低。 三、风险与后果 （一）金融机构风险加剧 因抵押林权难以处置，被执行人又无其他可供执行的财产，金融机构对林权抵押贷款作出政策调整。庆元县农业银行于2012年9月在机构内部作出风险提示，要求对所有林权抵押贷款进行重新审核，对信用较差的借款人要求追加担保物或担保人，同时暂停新的林权抵押贷款业务。庆元县信用联社是林权抵押贷款的主力军，占全县林权抵押贷款总额的70%以上，但因为有庆元县和兴林权抵押担保有限公司的担保而风险相对较小，其中的风险转嫁到庆元县和兴林权抵押担保有限公司。全县累计共38起林权抵押不良贷款，庆元县和兴林权抵押担保有限公司占了33件，金额达200万元以上。 （二）林农利益受损 抵押林权难以处置影响最大的其实是林农。金融机构对风险的控制导致林农获取林权抵押贷款的难度加大，成本提高。对于金融部门提出的在林权抵押贷款中增加担保人的条件，许多林农无法做到。当前和兴林权抵押担保有限公司运转还算正常，但如果不良贷款案件不断增加，就要垫付更多的资金。庆元县和兴林权抵押担保有限公司实际货币资金仅有500万元。公司在林权抵押贷款担保业务中，向借款人收取年利率1.2%的担保费， 2012年，担保费收入为100余万元，但因不良贷款向信用联社支付的金额达200余万元，入不敷出。形势不容乐观导致担保公司不得不对抵押担保审慎对待。据统计，2012年全年林权抵押贷款比2011年有所回落（见图一），2011年到2012年也是林权抵押不良贷款发生最多的时期。预计2013年贷款规模还会缩小。这种情况下，一些需要资金但经济实力欠佳的林农可能得不到担保公司的担保。而用直接抵押方式向其他金融机构申请贷款困难更大。 
（三）社会管理成本增加 林权抵押贷款作为集体林权制度改革重要发展途径，也是农村金融改革的重要产品，不可能停止。如果抵押林权处置变现困难的问题长期不能解决，则会造成不良贷款呈几何式增长。林权抵押不良贷款数量持续上升，金融部门就要对贷款进行更严格的审核调查，势必要增加投入。担保中心垫付的资金越多，政府就要投入更多。从制度经济学的角度来看，要降低社会管理成本应从制度上入手。 四、对策与建议 不良贷款的发生是市场经济不可避免的必然现象，但如何在林权抵押贷款中既使农民获益又维护金融机构、担保机构的权益，从而实现多方共赢的效果，最主要的还是需要建立完善的制度。这需要社会、政府、司法共同参与，形成统一的能互相衔接的制度模式。使任何失信者都不可能在失信后还占到便宜。使林农不愿意轻易发生失信行为，尽管因客观原因经营失败而发生不良贷款，也会主动和债权人协商解决，即使协商不成，法院也能公平有效地处置被抵押的财产。 （一）推进农村信用体系建设 市场经济归根结底是信用经济。经验告诉我们，市场经济的发达程度和国家信用建设的完善程度息息相关。当前国内的信用体系建设还很落后。尤其在农村，信用基本靠个人的道德自律，失信的成本往往很低，故信用意识也相对淡薄。 目前最重视农村信用体系建设是信用联社。主要是因为信用联社服务对象多数在农村，对农户的信息采集相对容易。多年来，庆元县信用联社已形成一套有效的农户信用评价机制，建立了庞大的农户信息数据库。庆元县信用联社对农户的评价数达到87.67%，全县共评出信用户13024户，其中有AAA级1235户，AA级2435户，A级9354户，对于AAA级信用户贷款利率可下浮20%，AA级信用户贷款利率下浮10%，A级信用户贷款利率下浮5%。2012年信用联社推出“整村授信，整村营销”贷款业务，一旦被评为信用村则全体村民收益，一旦有村民失信则全体村民受损。在这项活动中，有些村为了能被评为信用村，村集体帮忙偿还原来村民欠下的借款，这些借款在诉讼时效上已经超过两年，如果通过诉讼很难得到法律保护，但通过信用评价，信用联社收回了欠款二十余万元。通过信用评价，信用联社的经营环境得到优化，经营风险大大降低。但也存在一些问题： 1.信息更新比较慢。 2.受行政部门信息数据建设落后的影响，录入的信息可能不完整，不准确。如庆元县目前入库的林权信息仅有5660条，由于信息不匹配，多数林权信息无法导入数据库。 3.信息缺乏共享。信用联社认为他们花费许多人力物力掌握了大量的农户信息，如果无偿提供给其他金融机构肯定不行。此前，人民银行曾提出信息共享的建议，也被信用联社拒绝。 4.在林权抵押贷款中，因多数由担保机构提供担保而会放松对借款人的审核。 从长远来说，林权抵押贷款应走直接抵押贷款的模式，林权抵押担保模式虽然会降低金融机构的风险，但却增加了农民的贷款成本，他们既要支付借款利息，又要支付担保费，而担保机构的运行需要政府的投入，因此社会成本也很高。故建立完善的信用体系有利于农民，有利于金融机构，有利于社会。 （二）完善森林资源收储制度 1.政府应加大投入，保障收储机构的正常运行。在人力、设备、资金都要有科学合理的配备。避免收储中心只有一块牌子，一份制度的现象。 2.森林资源收储机构应强调其专业性，是一个专业的森林资源管理机构。一旦森林资源被收储后，收储机构就应有能力尽到善良管理的义务，不能因收储而使林权抵押人遭受损失。 3.森林资源收储机构应该是独立的第三方机构，不能依附于林权抵押权人，机构工作人员不能林权抵押担保机构交叉重叠。当前森林资源收储机构往往承担林权抵押贷款担保人的功能，收储后实际上由担保机构在管理操作，这样公平性可能受到影响，很难保证林农的权益。 4.森林资源收储机构是政府投入的非盈利性机构，收储机构在管理中的收益应归林权抵押人所有，收储机构的管理费用应在林权收益中优先受偿。收储机构的管理费用通过资产评估来确定，不得随意增加。 5.森林资源收储机构除协议收储外，还可根据法院的执行裁定和协助执行通知书确定收储。在协议收储困难的情况下，强制收储是非常必要的。 强制收储的基本流程： 
6.林权抵押人在履行全部还款义务及给付相关管理费用后即可收回被抵押的林权。这是收储制度最大的优点，对比其他折价、变卖、拍卖等措施，这些措施一旦实施，林农即要丧失较长时间的经营权，从集体林权改革的出发点来说，“耕者有其山”是根本，不能轻易使其丧失，而收储的期限仅以满足债权为目的，只要债权满足，林农即可重获抵押的林权，这个期间相对较短。 （三）提供坚实有力的司法保障 司法强制执行是保证社会交易安全最后也最可靠的手段，一切以协商为前提处置抵押林权的方式如果没有法院强制执行措施的后盾必流于无形，所谓的诚信道德也必沦为口号。 林权抵押贷款案件执行确有难度，林权具有特殊性，它所承载的社会功能是多方面的，一方面它是财产，同时又要承担生态保护的功能，还要承担农民生活保障的功能。因此在处置抵押林权的过程中不能仅仅从处置普通财产的思路出发。即便作为一种财产也不同于房产、汽车等抵押物，林权牵涉到林木所有权、林地经营权等，林木从种类上有毛竹林、杉木林、松木林、杂木林等，从生长程度上说有成熟林、近熟林、幼林等，从商品性质上说有公益林、商品林、薪炭林等。不同的对象处置方式都应有所区别，如果简单地像拍卖房产一样拍卖林权，必然混乱不堪，会产生更多新的社会矛盾。 1.和解优先 和解有利于矛盾化解，有利于双方利益最大化。林权抵押不良贷款案件的发生，并非都是被执行人的主观失信行为，应该说，多数被执行人存在客观上履行不能的事实。对这种客观上无法履行或无法一次性履行的应尽力促使双方达成和解。 （1）分期履行 分期履行是不对抵押林权进行任何处置的前提下，当事人双方可就履行期限、履行方式、履行数额达成书面协议，如被执行人未按协议履行义务，法院可依申请人申请或依职权采取强制措施对抵押的林权进行处置。 （2）协议处置 当事人双方可就抵押的林权处置方式达成和解。具体方式可参照丽水市《关于做好林权抵押不良贷款处置变现工作的意见》，双方可灵活选择折价、拍卖、变卖、收储、采伐等处置方式。 2.灵活采取强制措施 当事人双方无法达成和解协议时，法院执行机构应采取合适的强制措施对抵押林权进行处置变现。 （1）采伐 采伐适用于成熟林或即将成熟的林木，如杉木林、松木林。法院在对抵押的林木评估后，经合议确定采伐的数量、山场及其他事项。作出执行裁定书，并向林业主管部门发出协助执行通知书，要求林业主管部门优先办理采伐许可证。采伐权也可以通过县级招拍挂中心进行招标、拍卖。采伐后的收益按采伐费用，更新造林费、借款本息的顺序支付，剩余部分归还被执行人。 （2）收储 收储适用于毛竹林、中幼林、公益林等。庆元县林权抵押贷款中有95%以上是以毛竹林进行抵押。毛竹林不可能一次性皆伐，只能择伐。多数地方是每二年择伐一次。因此对毛竹林的强制处置最好是采用强制收储的措施。强制收储但允许被执行人随时回取。这种处置方式灵活机动，最有利于保护被执行人利益。而毛竹林的定期收益也使金融机构、担保机构的债权得以充分保障。 （3）拍卖 在有效的森林资源收储制度形成之前，抵押林权强制拍卖是保证林权抵押贷款正常运行的重要手段。拍卖适用于所有林木，但不同的林木具体操作方式不同，对于成熟林，拍卖的对象就是林木所有权，对于毛竹林来说，拍卖的是毛竹林未来的可预期收益。 a.成熟林（如松木、杉木）拍卖相对简单，以林木为拍卖对象，参照普通财产拍卖，但在拍卖公告中必须说明买受人在采伐林木后有更新林地的义务。 b.中幼林的拍卖应将拍卖期限确定在一个主伐期内。以杉木为例，一般主伐期为21年，如果该林木已生长10年，则期限确定为11-12年，考虑采伐林迹地更新因素，可适当延长。 c.毛竹林的拍卖相对特殊，毛竹林收益高，其收益来自对成熟毛竹的砍伐，以及春笋、冬笋的收入，但毛竹林不可能一次性全部砍伐，只能每年或每二年择伐，因此对毛竹林的拍卖只能确定一定期限经营权的拍卖，经营期限届满后，买受人应将毛竹林按成熟林的标准将毛竹林归还抵押人。综合各种因素，建议以10-20年为一个周期进行拍卖。理由是：时间太长，不利于保护林农的利益，林农长时间失去土地会引发社会不稳定因素。尽管发生林权抵押不良贷款的借款人当前来看对林权收益依赖性不强，但作为农民这个群体，经济风险依然较高，在国家社会保障还不充分的情况下，土地还是他们最后的重要保障。时间太短，则会因收益有限，无人竞拍。毛竹林强制拍卖买的经营权而不是实物，也就是说买受毛竹林经营权的目的是获取收益，如果拍卖价格和经营权收益相等，则买受人毫无利益可图，这种情况下必然没有人参与竞拍。要使毛竹林成功拍卖，就不得不考虑买受人对收益的合理预期。 毛竹林强制拍卖流程： 
在抵押毛竹林强制拍卖中值得探讨的还有评估问题，科学的评估才能使被拍卖的毛竹林价值得到体现，也能使法院合理地确定被拍卖毛竹林的保留价格，从而维护当事人各方利益。但对毛竹林的评估一是没有专业的评估机构，由于林权抵押贷款刚刚兴起，不良贷款案件还不多，社会上的一些专业评估机构的没有在法院登记，按规定法院未登记的评估机构没有接受法院委托评估的资格。二是评估方法问题。毛竹林强制拍卖所拍卖的内容是未来一定期间内的经营权，买受人在经营期满后，必须按林业标准将毛竹林归还被执行人，保证被执行人继续经营，获取收益。评估对象和拍卖对象必须一致，法院才能把握毛竹林的实际价值，保证公平正义。因此，对毛竹林进行评估不能仅仅评估毛竹林的现有价值，而且要评估一定期间内的预期收益。对此，应采用“收益现值法”进行评估。“收益现值法”是在估算被评估毛竹林未来预算内逐年可获取的纯收益的基础上，以一定折率计算毛竹林价值的方法。这种评估方法的科学性体现在它不仅仅确定毛竹林的现有价值，而且确定了毛竹林在未来一定期间内的收益，这种方法较为可取。 注：课题主持人： 陈有南 庆元县人民法院党组书记、院长 成员：叶莲 庆元县人民法院党组成员、副院长；应丽静 庆元县人民法院民二庭副庭长；吴小才 庆元县人民法院民一庭副庭长；胡顺遂 庆元县人民法院民一庭审判员；刘宁 庆元县人民法院法警 此文曾在《丽水研究》2013年第5期上发表
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