农村金融改革成败与农村经济发展密切相关。当前“三权”抵押贷款成为各地农村金融改革的重头戏。庆元县在探索林权抵押贷款制度中一直走在全国前列，取得了让人瞩目的好成绩。但庆元县林权抵押贷款还不能覆盖行政区内的绝大多数农村和农户，无法满足农村日益增长的资金需求，一些森林资源贫乏的农村、农民无法从林权抵押贷款制度中受益。因此，庆元县仍有继续深化农村金融改革，积极推进农村“三权”抵押贷款的迫切需要。

一、庆元县农村“三权”抵押贷款的基本状况及存在问题

（一）林权抵押贷款

截至2013年底，庆元县林权抵押贷款共发放9073笔，余额10.01亿元，抵押林权面积达52万亩。成绩喜人，但也存在几方面问题：1、参与的金融机构单一，主要以庆元县信用联社为主，且庆元县信用联社90%的林权抵押贷款业务都有庆元县和兴林权抵押担保有限公司的足额担保。2、林权抵押贷款产品单一，不具有灵活性。3、抵押林权处置难，政府收储机构不健全，司法部门处置措施不得力。

（二）农房抵押贷款

庆元县农房抵押贷款业务早在上个世纪九十年代就在庆元县农村信用联社有所开展，这项业务解决了很多城镇农民的融资需求，贷款余额达亿元规模。但由于农房处置存在法律障碍，不良贷款案件不断增多，庆元县农村信用合作联社为规避风险，在2010年前后中止了这项业务。到目前为止，庆元县农村信用联社在庆元县人民法院未执行到位的涉及农房抵押贷款的案件尚有24件，标的二百余万元。在这一阶段的农房抵押贷款主要存在两方面的问题：1、办理农房抵押时只需提供单证即房屋所有权证，很多农房存在土地使用权证和房屋所有权证记载不一致的情况，有些房屋已经过户了好几手，但土地使用权证登记还是原始登记人。一些农房办理了房屋所有权证，但没有办理土地使用权证。这些情况使得金融机构在实现债权时带来风险；2、《物权法》出台后，房屋管理部门要求办理房屋过户手续必须同时具备土地使用权证和房屋所有权证。因此，一些案件进入执行程序后无法处置。

（三）土地承包经营权抵押贷款

土地承包经营权抵押贷款是一项崭新的改革创新，在庆元县内，由于受农民的人均承包土地面积少（不足一亩）的因素影响，因此向林权抵押贷款一样直接面向农户的土地承包经营权抵押贷款开展比较困难。但近年来，庆元县农村土地承包经营权流转非常活跃，至2012年底，全县流转的承包耕地面积就有49056亩，土地流转率为33.88%，庆元县农村信用合作联社创造性地开展土地流转经营权抵押贷款业务，2013年7月，庆元县隆宫乡连湖村大和种养专业合作社以299户2620亩15年的承包经营权为抵押，从庆元县农村信用合作联社获得100万元贷款。到2014年6月，庆元县农村信用合作联社已向数家农村专业合作社新增授信400万元。

二、庆元县农村金融改革创新思路

（一）走市场化道路。

走市场化道路就是走信用和法治的道路。农村金融市场无比广大，要通过创造良好的信用环境和法治环境，让更多的金融机构开展农村“三权”抵押贷款业务，通过公平合理的竞争，使农民及农村中小企业解决资金饥渴，并实现多方共赢的社会效果。当前，社会上下表面上对社会诚信建设十分重视，但真正投入力量建设社会诚信体系尤其是农村信用体系的寥寥无几。一些人认为，信用和财产相关，无财产即无信用，既然有财产做抵押，就可以规避不良贷款的风险，农村“三权”抵押贷款本身就强调财产抵押，因此对信用的问题不必过多考虑。这种观点是错误的，首先，信用是市场经济的帝王原则，没有信用的基础，订立再严密的合同也无济于事。任何真正市场经济国家无不强调信用在社会发展中的价值，其对社会信用体系建设都极其重视。其次，农村“三权”抵押贷款本身存在较高的风险，农业本身天然的风险和“三权”财产处置难的风险将长期存在，尤其是林权和农房的处置更加棘手。无视这些风险，不把风险考虑在前，而待亡羊才补牢，其对农村金融市场的发展有百害无一利。再次，我国广东省郁南县农村金融改革作为一个成功的典范告诉我们没有担保，没有抵押，仅仅依靠信用同样把农村金融做得风生水起。当前，银行金融机构对客户信用十分重视，尤其是农村信用合作联社在农户信用信息采集、整理及信用评定等有很多先进做法。但信用体系建设仅靠一家金融机构无法完成，政府应该着眼长远，统领社会各部门共同参与，使信用如身份证一样与个人一切行为相伴随。信用在前，法治在后，信用是基础，法治是保障。一切市场行为都应纳入法治的轨道之中，对失信者要用法律的手段对其予以制裁，使其为失信而付出应有的代价，这种代价必须大于甚至远远大于其因失信而获得的利益。当前在农村“三权”抵押贷款中，虽然还存在很多法律的瓶颈有待突破，但改革的呼声，市场的力量必定会促生新的法律制度以适应社会发展的需要。我们也可以通过更科学合理的制度设计绕过法律障碍，为农村“三权”抵押贷款改革保驾护航。

（二）政府只是铺路

发展农村金融应该更多依赖市场和农民自身的力量，政府只是铺路。良好的社会环境，健全的社会法治，竞争有序的市场，农村金融才会欣欣向荣，长盛不衰。由于农村金融的难题本身已超出市场本身所能解决的范围，行政手段作为弥补金融市场的缺陷非常必要。当前，庆元县林权抵押贷款的成功与政府的大力扶持推动密切相关。政府在这项改革中动用大量的行政资源和财政资源。但政府过多的参与到具体的市场之中则农村金融改革之果难以壮硕。到目前为止，庆元县林权抵押贷款业务参与的金融机构主要是庆元县农村信用合作联社，其他金融机构参与的数量还有所萎缩，而庆元县农村信用合作联社能持续开展林权抵押贷款业务与庆元县和兴林权抵押担保有限公司的担保分不开。庆元县和兴林权抵押担保有限公司是国有性质的企业单位，由政府注资，目前，其公司仅与庆元县农村信用合作联社合作为林权抵押贷款提供担保业务。一些人对此提出疑虑，一旦担保公司中止担保业务，庆元县林权抵押贷款是否还能长期可持续发展。疑虑不足为奇，仅仅说明当前农村“三权”抵押贷款离真正市场化还有一定的距离。

1、首先要花大力气全面建设农村信用体系。对农民、中小企业在司法、公安、税务、金融、房屋、土地、工商、保险等部门的信息进行全面采集整理，并确定其信用评定等级，免费提供给金融机构、担保机构及个人查询。金融部门或放贷人可根据个人或中小企业的信用等级确定贷款额度。这里的关键是要评得准，而评得准的基础是信息全面，同时要更新及时。现在，一些金融机构往往重建设轻管理，很多数据几年没有变化，这容易产生判断错误，从而带来风险。

2、明晰产权。这是农村“三权”抵押贷款改革工作的核心内容。抵押的财产必须产权清晰，产权不清晰就不可能通过抵押获得银行贷款。庆元县林权抵押贷款的成功充分建立在集体林权制度改革下林业产权得到明晰的基础上。农村“三权”抵押贷款中的三权包括林权、房屋所有权和土地承包经营权。“三权”看似简单，实则复杂。①林权，林权承包是以户为单位，林权证登记仅有户主一人，对户内其他成员没有登记，一些农户子女成年后已分家立户，但对林权没有分户。在贷款抵押时户主是否可以完全代理家庭全部成员还是抵押时要征得全部家庭成员的同意。现实中，经常有儿子拿了家里的林权证去抵押贷款，钱花完了还不上，债权人找上门家里人才知道的现象；也有一家兄弟几个共一本林权证，其中一个将林权证拿去抵押贷款，兄弟之间发生纠纷或者在因处置抵押林权时，其他人提出异议，主张抵押合同无效并阻挠执行的事情。这些问题是现阶段林权抵押贷款发展中出现的新问题，应予解决。建议，林业主管部门进一步完善林权登记工作，将林权登记事项细化，与房产、土地登记一样，明确林权所有人和共有权人，将林地四至、面积、树种更加明晰化，林权证应附地形图，地形图中明确表示四至范围。同时鼓励大户家庭办理分户登记。此外要利用现有网络技术，将林权证电子化。金融机构或其他合法放贷人提高合理审查义务，严格防范贷款风险。②农房，从庆元县的情况看，登记的农房数量所占比例较低。近年来在政府的推动宣传下，登记数量有所提升，尤其是新建房屋，登记的积极性比较高，但主要集中在松源、屏都、竹口、黄田等经济条件较好的乡镇。农房登记之所以推进缓慢的原因主要是长期以来，农房除使用价值外其商品价值一直未得到体现，农民缺乏房屋登记的意识。同时农房在建设中存在许多诸如未批先见、违反规划、面积超标的现象。还有一些农房是其他经济组织成员或城镇居民借用农户名义建造，其宅基地使用权人和房屋实际所有权人不一致。这都给农房登记带来困难。此外在家庭内部关系上，由于农村土地制度的原因，一户一宅的原则，农民在建房是申请宅基地使用权的人口数以家庭人口为准，但建房的出资人为夫妻，在此情况下该房屋应认定为夫妻共有财产还是家庭共有财产存有争议。建议政府制定相关政策集合土管部门、房管部门、建设部门、乡镇机关及村委会对全县范围内为登记的农房进行全面摸查，对符合登记条件的应提供方便予以登记，对部门存在轻微违法现象的农房通过整改合格的也应予以登记。在登记时，特别要注意土地使用权人和房屋所有权人相一致。③土地承包经营权。庆元县土地承包经营权抵押贷款主要通过是土地流转经营权抵押贷款。这项工作庆元县走在了前面，2012年6月26日，庆元县人民政府印发了《庆元县农村土地流转经营权证登记管理办法》，其中对农村土地流转经营权登记的程序和内容予以详细的固定。这使土地承包经营权抵押贷款成为可能，对推动农村金融改革的深化发展有及其重要的意义。该管理办法中，要求流转土地的面积达到50亩以上，这项要求可能对中小承包户的利益有所影响，建议放宽对流转土地面积的要求。

3、建设平台。一是信息平台，金融机构和农户之间的信息要对称，要有畅通的交流渠道，以便金融机构能适应市场发展，随时调整政策，也方便农户制定合理投资计划，预算投资成本，控制投资风险。二是交易平台，农村“三权”抵押贷款必然出现会有一部分财产需要变现实现债权，这需要一个阳光公开的交易平台，充分发挥市场的功能，使农民的财产价值得到充分体现。

（三）创新思路

1、开放民间资本。长期以来，农村大量的闲置资金被金融机构吸入后多数服务于城镇发展建设，本身因资金缺乏而难以发展的农村还去补贴城镇的发展，形成奇特的倒挂现象。当前及以后一段时间，还难以形成农村金融市场的竞争局面。农村金融需要从靠别人输血到自己造血，可以通过盘活民间资本的巨大存量，发挥民间资本的融资功能，为农村金融发展注入活力。当前农村资金互助社多数以单一产业的农民入股互助，受农业发展的周期性影响，这种方式有一定的局限性，形成资金存储和借贷的拥挤现象。建议成立多产业集合的农村资金互助社，提高资金的利用率。除农村资金互助社外，还要允许个人之间的农村“三权”抵押借贷。个人之间的借贷一般发生在熟人之间，熟人社会较强的道德约束性可以降低信用风险。但个人之间的借贷事项应进行登记，抵押权设立需通过林业部门登记才能生效。

2、庆元县林权承包经营权流转非常活跃，可以参照土地流转经营权抵押贷款，开展林权流转经营权贷款业务。

3、在庆元县松源街道、濛洲街道、屏都街道、竹口镇、黄田镇开展农房抵押贷款试点工作，农房抵押贷款应同时满足三个条件：①有房屋所有权证和土地使用权证，二证齐全且记载一致；②农房所在村委会作出土地使用权随住房抵押，抵押物实现时同意处置的书面承诺；③借款人有富余的房屋，抵押房屋处置后，借款人仍有房可住。

4、金融机构应设计适合农村不同产业、不同用途的贷款产品，以供农民灵活选择。对贷款额度较大，抵押充足，风险可控的可延长贷款期限，对消费类抵押贷款可提供按揭服务，以减轻农户还款压力亦降低违约风险。

三、农村“三权”抵押贷款预期风险及应对策略

市场伴随风险，农村“三权”抵押贷款作为新时代改革的产物则有更多的难以预测的风险。但改革不可以盲目冒进，必须对可能发生的全部风险有清醒的认知，并努力通过制度的完善降低风险，减少损失。

（一）农民的风险

在农业产业规模化形成之前，农业保险很难进入市场，现阶段，农户试图通过保险的方式降低农业风险的想法还很难实现。但庆元县的气候条件相对还比较优越，极度恶劣的天气状况不会经常发生，林业、农业的生产比较稳定。并且，随着庆元县工业不断发展，农民的收入结构不断变化，农业收入所占比例已不足40%。90%以上的农民是有兼业现象，50岁以下的农民正逐渐脱离农业生产，成为上班族或从事个体。对森林资源较丰富的乡镇，林业收入所占比例所占略高，长期丧失林权对其家庭生活的影响较大。如因林权抵押贷款还贷不能，抵押的林权被处置，农民长期失去林业经营权的可将其纳入失地保险的范围。从最有利于农民的角度来讲，还是要大力推进和完善林权收储制度，使林农不因暂时的借贷风险而长期丧失土地经营权，可以使农民保持创业的积极性，任何时候在还清借款后均可重新取得经营权。对多数农民而言，最大的风险还在于房屋。尽管如上文所述，要求农民在办理农房抵押贷款时承诺有富余的房屋，但这项要求可能比较难以实施。富余的住房也有可能用于抵押，在还贷不能时，抵押的房产应一并处置，此时如何保障借款人居住权是一个问题。对此，建议政府完善廉租房建设。在处置抵押农房时，如农民无富余住房，可向政府申请廉租房，条件符合的可优先安排。如无法安排廉租房的，债权人以应按最低居住标准提供住房并支付不少于三个月的房屋租赁费。

（二）金融机构的风险

资本天然的逐利性决定金融机构最关注的是是否赢利。风险过大，金融机构就会选择退出市场。良好的外部环境是根本，这需要健全的社会制度来保障，同时金融机构自身的管理也十分重要。

1、严格的信用审核。无论采用什么财产进行抵押，也无论抵押财产是否充分，都要对借款人的信用状况进行审核，信用标准采用一票否决。

2、丰富的金融产品。由于过去不重视农村金融产品开发，贷款都是一年期，本金一次偿还，利息按季度支付。林、农业发展的特点决定投资回报的周期相对较长，从而人为造成不良贷款发生，或农民虽然勉强还款，但为还款又要从其他途径借款，甚至直接向民间高利贷借款，而农民本身并没有失信的故意。因此设计丰富的可供选择的金融产品非常重要。

3、抵押财产难处置。金融机构最担心的就是抵押财产处置问题。农村“三权”抵押贷款中抵押林权的处置及土地流转经营权处置已有较为成熟的办法，但抵押农房的处置到目前为止尚在探索之中。农房处置涉及房屋和土地，在处置中要遵循“地随房走，房随地走”的原则。但由于宅基地没有可供参考的市场，地下市场虽很活跃，但没有参考依据，因此宅基地的价值如何评估是农房处置的一大难题。目前，多数地方采用“拆迁成本法”进行评估，但这种方法的评估结果和地下市场价值相差太大，农民比较难接受。“市场比较法”参照国有土地价格进行价值修正，但缺乏合理依据。

（三）社会的风险

1、优胜劣汰是市场经济的规律，必然会有一些人经营失败，还贷不能而失去房屋、土地，农民失地即失业。就业、住房关系社会稳定，所以社会要有足够的能力承担解决农民失业、住房保障的能力。

2、一方面鼓励民间资本参与农村“三权”抵押贷款的市场，另一方面又要防止民间资本的高利贷倾向，及土地被少数人长期大量兼并的现象。

  注：课题主持人：陈有南 庆元县人民法院党组书记、院长

  成员：陈志敏 庆元县人民法院专委、办公室主任；吴小才 庆元县人民法院民一庭副庭长；

  蒋玉凤 庆元县人民法院民一庭审判员；胡顺遂庆元县人民法院民一庭审判员；

  刘  宁 庆元县人民法院法警

此文曾获得浙江省第五届山区经济发展论坛优秀奖。